quinta-feira, 1 de setembro de 2011

162. O Voto de Qualidade

Nasci numa família de 12 irmãos, na cidade piauiense de Parnaíba, no ano de 1926, antes da descoberta dos antibióticos. Sobrevivemos 7 aos primeiros anos de vida, cinco irmãos e duas irmãs. Os irmãos, todos, ingressamos no Banco do Brasil. Realizamos, sem que houvesse qualquer intenção, desejo de meu pai, falecido aos 41 anos, quando a expectativa de vida do cidadão brasileiro era de 37 anos. E percorremos notáveis trajetórias funcionais na Casa que admiramos e amamos.
Fui marcado pela educação dada por minha mãe, viúva. Pessoa de convívio delicado e amoroso, corajosa, religiosa e feliz na simplicidade de sua vida. Falava e escrevia com notável correção gramatical. Possuía invejável caligrafia. Preocupava-se unicamente em alimentar e educar os filhos. A sua orientação educacional centrava-se na responsabilidade. Os filhos deviam ser responsáveis pela própria sobrevivência: que não avançássemos no que é dos outros, nem permitíssemos que os outros avançassem no que fosse nosso. Minha mãe gostava de respeito.
Esta é a justificativa psicanalítica de minha defesa da legalidade. A minha obsessão mesmo é pela convivência. Admiro as pessoas. Acho que a norma de conduta humana se resume nisto: proceda de forma tal que se produza a convivência perfeita e pacífica entre iguais. Se isto acontecesse, não seriam necessárias leis. Voto de qualidade seria desnecessário. Seria até ofensivo, porque convulsionaria o ambiente de platitude da sociedade de iguais. Todas as divergências resolver-se-iam pelo consenso, nem mesmo pela decantada maioria democrática.
A legalidade é decorrência da imperfeição humana. O Homem se aperfeiçoa na medida em que avança no processo civilizatório. O Homem produz a Cultura e a Cultura produz o Homem. O Homem cria a sua essência, o Homem se inventa, já afirmou Sartre. A Cultura é um processo, como mostrou Hegel, consubstanciado na influência recíproca entre o indivíduo e a Sociedade. O próprio Sócrates, no famoso discurso de despedida da Vida, se afirmou produto da Sociedade. O Homem se civiliza através da infusão da Cultura, ministrada pela Educação. A Cultura molda a personalidade do indivíduo, porque a Mente humana é extremamente plástica, ensina a Neurociência hoje.
A Constituição é uma obra cultural. Ela é propositadamente produzida para moldar a Mente e o Comportamento dos indivíduos. E a Constituição fornece os valores fundamentais para a conduta do cidadão brasileiro: liberdade, igualdade, solidariedade, entre outros. Esses valores dificilmente compactuam com o voto de qualidade. A Constituição também nos proporciona o direito à associação difusora de benefícios para a nação brasileira. Maria Helena Diniz ensina que associação, em Direito Constitucional, é “o direito individual de unir esforços aos de outras pessoas para obter finalidade lícita, que está garantido pela Constituição Federal”. Esta foi a associação que os funcionários decidiram criar em 1904, quando se reuniram, redigiram o estatuto da Caixa Montepio dos Funcionários do Banco da República do Brazil e o assinaram.
Aí, então, entra o Direito Civil, que é considerado a constituição do ser humano, porque estabelece os direitos e os deveres do indivíduo humano, enquanto indivíduo humano. Diz Miguel Reale que o Código Civil se rege por sete princípios, entre eles o principio da liberdade de estipulação negocial: o individuo humano é livre para criar direitos e obrigações, desde que não confrontem as leis. Por isso, existem vários tipos de contratos e de associações. Há aqueles que são feitos com a maior liberdade, como o contrato de doação de um anel de brilhante à namorada. Mas, há outros em que o Estado estipulou um sistema de normas criando um regime ou instituto.
Maria Elena Diniz fornece duas definições de associação no Direito Civil. “É um contrato pelo qual um certo número de pessoas, ao se congregar, coloca em comum serviços, atividades, conhecimentos, etc. em prol de um mesmo ideal, objetivando a consecução de determinado fim, econômico ou não, com ou sem capital e sem fins lucrativos. Poderá ter finalidade... econômica não lucrativa (associação de socorro mútuo)”.
Foi exatamente esse tipo de associação, a criada em 1904 por aqueles funcionários fundadores da Caixa Montepio. Um grupo de funcionários se reuniu. Decidiu fundar uma associação de auxílio mútuo, a Caixa Montepio. Redigiram um contrato, o Estatuto da associação. Tudo iniciativa deles. Total autonomia. Naquele tempo, ainda não existia a Previdência Social no Brasil e ela apenas estava iniciando na Europa da Alemanha de Bismark e no rico Império inglês da Rainha Vitória, que detinha a hegemonia política na Terra. Nem Liga das Nações então existia. Creio, pois, que esse primeiro Estatuto nada mais fosse que o conjunto de regras de organização e funcionamento da Caixa Montepio, já que nem Código Civil o Brasil possuía àquela época, respeitadas, é claro, a Constituição e as leis brasileiras vigentes.
E o que fizeram? Colocaram no artigo 2º que qualquer alteração do Estatuto precisaria da aprovação do Banco da República do Brazil. Acho, portanto, que mesmo, então, na época da fundação da Caixa Montepio, abdicamos do claro direito à autonomia de gestão da PREVI. Nunca fomos, de fato, os donos da PREVI.
Por que? É claro, isso era do interesse dos fundadores. O que eles pretendiam alcançar? Creio que isso não tenha sido ainda pesquisado. Suspeito de várias vantagens. Entre elas, a sede da Caixa Montepio era o próprio edifício do Banco. Essa aprovação significava, ademais, irradiação do prestígio do Banco para a Caixa Montepio. Por isso, difundia entre a clientela do Banco o sentimento de que eventuais dádivas à Caixa Montepio seriam aplicadas corretamente na finalidade que se impusera a instituição, a saber, a pensão dos dependentes dos associados falecidos. Possibilitava que um dia, como logo por ocasião da primeira participação semestral no lucro do Banco ocorreu, ela viesse a receber doação do próprio Banco. Por fim, eles acreditavam que a fiscalização do Banco constituiria óbice a desvio de recursos da entidade bem como obstáculo ao desvio da sua finalidade.
A História da PREVI demonstra que essa subordinação ao comando do Banco do Brasil foi, de fato, em geral, benéfica e veio se intensificando no decurso do tempo. É significativo que em 1920, o Banco, por interesse próprio, haja obrigado o ingresso de todos os funcionários na Caixa Montepio, à qual também convinha, e muito.
A transformação da Caixa Montepio em PREVI, em 1934, foi resultado de triplo interesse: dos funcionários, do Banco e do Governo. A PREVI surge como responsável pela aposentadoria e pensão relativas aos funcionários, que não aceitaram ingressar no IAPB. Nessas quatro décadas, 30-60 do século passado, a PREVI em regime de extinção, é claro, se tornou fortemente dependente do comando do Banco, que a socorria quando necessitava, em grande parte, porque tinha enorme interesse nela, em decorrência do preceito constitucional, que mandava respeitar os direitos adquiridos: aposentadoria e pensão.
Esse período iniciou-se, de fato, em final da década de 20, quando a Grande Depressão gerou grandes problemas financeiros ao Estado brasileiro, que deixou de honrar as obrigações financeiras representadas pelas Apólices, que configuravam importante fonte de renda para a PREVI.
O ano de 1967, quando o Banco do Brasil obteve a aprovação do Governo, para transferir para a CAPRE (denominação que a PREVI assumiu por uns poucos anos) o ônus da complementação da aposentadoria e pensão, que o Regime Geral da Previdência Social não mais se comprometia a fornecer aos filiados em nível de remuneração da ativa, constituiu um marco nessa história da transformação da forma jurídica da PREVI. Já era grande o envolvimento do Banco com ela, e de tal monta que não mais abria mão de que as decisões da Administração tivessem como consequência o aumento das despesas do Banco com aposentadoria e pensão, acima do nível admitido como aceitável pelos critérios empresariais do Protetor.
Chega-se, enfim, ao ano de 1977 e o Governo, preocupado com as responsabilidades assumidas por várias entidades privadas e públicas na área da Previdência Social, notadamente estas últimas, cria o Regime da Previdência Complementar. Diz Maria Helena Diniz que, em Direito Civil, regime é o mesmo que instituto: “conjunto de normas que regem determinadas entidades ou situações jurídicas”. . Surgiu, portanto, por interesse duplo do Estado Brasileiro: garantir a existência do Estado de Bem-Estar Social erigido no Governo Getúlio Vargas, em conformidade, aliás, com seus compromissos internacionais, e transferir esse ônus para os interessados, a sociedade como um todo, mediante o comprometimento da renda tanto das empresas quanto dos empregados interessados. Esse propósito de aliviar o ônus das entidades governamentais com a Previdência Social de seus empregados está carregado de tintas bem vivas nas duas leis complementares.
A partir de então, a PREVI deixa de ser uma simples associação autônoma, regida pelos seus sócios, sob a estreita vigilância do empregador, o Banco do Brasil, regida tão simplesmente pela Constituição e pelas leis do Código Civil, e passa a ser uma entidade fechada do Regime da Previdência Complementar. A grande preocupação do Estado Brasileiro concentra-se no êxito dessa Previdência Complementar: ele coloca total empenho em que ela tenha sucesso e, portanto, estabelece um conjunto de normas que evite o insucesso e o desvirtuamento de suas finalidades.
Wladimir Novaes Martinez discute se a Providência Complementar pertence ao Direito Público ou ao Direito Privado. Isso é muito importante, porque “no sistema estatal, vigem normas de caráter público (vontade do legislador); no sistema particular, as de cunho contratual (volição da pessoa).” E conclui: “sem embargo de pertencer ao direito privado subsiste afetação da norma pública, direta ou indiretamente”, de modo que “resta ao aplicador e ao intérprete... em cada caso..., conforme a particularidade, saber pinçar o fato apreciável sob a ótica privada e à luz pública.” E encerra o capítulo com esta orientação: “Partindo dessa conclusão - submissão ao direito privado -, cabe verificar a natureza das questões e acostá-las ou não ao Direito Público, conforme as particularidades. Só prevalece a vontade do legislador quando a do particular conflitar com o objetivo do sistema: propiciar benefícios complementares ao básico”.
E mais adiante, o autor citado faz as seguintes afirmações que vêm ao caso: “Faz bem ser ele (o Participante) o proprietário e responsável pela massa de recursos e a imperiosidade de bem emprega-los ao longo do tempo, fiscalizar sua gestão, aperfeiçoar os procedimentos burocráticos, estudar os meios instrumentalizadores e aprimorá-los para melhor atende-lo.” E mais adiante oferece orientação para solucionar “questão enfocada (que) envolve as relações da previdência supletiva...”, a saber, “inicialmente, devem ser perquiridos os postulados gerais de Direito Civil. Incapazes de solucionar, é imperioso buscar os princípios técnicos do Direito Previdenciário”. E cita entre outros “certa subsidiariedade da instituição”.
Seja como for, o autor citado esclarece que, embora haja opiniões que afirmem que o vínculo contratual que une o Participante à EFPC seja o de contrato puro, outros afirmam que é um contrato adesivo e outros pensam que seja contrato adesivo a uma instituição. No primeiro, há amplo espaço de autonomia dos sócios, menos no contrato adesivo e muito menos na adesão à instituição. E assim se expressa adiante: “Não se podendo identificar com o contrato em estado puro, praticamente inexistente, postado o vínculo a meia distância do contrato de adesão e de instituição...”
O Regime da Previdência Complementar é hoje disciplinado pela Leis Complementares 108 e 109, promulgadas no ano de 2001. Qualquer entidade que pretender desenvolver atividade na área da Previdência Social (aposentadoria e pensão) tem que se enquadrar, portanto, na Constituição, no Código Civil e no Regime da Previdência Complementar. Qualquer entidade governamental que queira proporcionar aos seus empregados a Previdência Complementar tem que criar uma entidade fechada de previdência complementar (EFPC), elaborar o Estatuto dessa entidade e o Regulamento Básico do Plano de Benefícios, na conformidade dessas Leis Complementares. Torna-se sócio dessa entidade mediante a adesão ao Plano de Benefícios. É tudo ou nada. Ou aceita o Estatuto e Regulamento, e ingressa na EFPC, ou não aceita e não ingressa. Nem mesmo a entidade governamental, denominada Patrocinadora, pode a seu talante fazer qualquer modificação no Estatuto ou no Regulamento. Há muitas normas exigidas pelas Leis Complementares. A EFPC tem um espaço muito bem delimitado pelas Leis Complementares.
Essas entidades têm seus Estatutos, que se submetem a determinadas prescrições das leis formuladoras do Regime da Previdência Complementar, inclusive a paridade de conselheiros deliberativos: os nomeados pelo Patrocinador em número igual aos eleitos pelos Participantes, quando se trata de EFPC, ligada a entidade estatal e por esta criada. Além dessa paridade, há outra exigência que é o voto de qualidade. Como se vê, é muita coisa imposta pela Lei e muita salvaguarda contra os propósitos, possivelmente abusivos, dos funcionários participantes.
É patente que a paridade dos membros do Conselho Deliberativo é claro indício de que o Estado quer que todos os assuntos sejam resolvidos por consenso. O voto de qualidade tem duas finalidades: evitar a inviabilidade administrativa por falta de consenso e a decisão administrativa julgada pelo Estado contrária aos interesses da EFPC.
A sociedade civil sem fins lucrativos, a EFPC, que hoje é a PREVI, é muito diferente da associação que foi a Caixa Montepio dos Funcionários do Banco do República do Brazil.
Agora, no início do século XXI, foi o Estado que discerniu vantagens em submeter a rígidos controles a EFPC, inserindo-a em compacta teia de normas de funcionamento. A PREVI não mais é mera associação de pessoas, que se agrupam e se governam a seu talante, respeitadas, é claro, as normas gerais contidas no Código Civil. Ela agora é uma EFPC, entidade que se submete a normas específicas, porque integrante do Regime de Previdência Complementar. A Lei nem quer apelidar de sócios, aqueles que se agregam para a formação de uma EFPC. Estes se chamam Participantes. Agora mesmo, no junho passado do corrente ano, o Estatuto da PREVI foi substituído sem que nem disso se tivesse conhecimento.
Há, portanto, muitos entraves para que se elimine esse, até certo ponto, injurioso e desrespeitoso voto de qualidade, que se justifica, como vimos, em razão da salvaguarda dos interesses do Governo e da Sociedade bem como, e sobretudo, se fundamenta no ainda baixo nível de Civilização da Humanidade.
Mas, acredito que a Humanidade esteja ingressando na Era do Conhecimento. Que nessa Era as pessoas serão muito mais civilizadas, muito mais responsáveis, muito mais informadas e sábias, e de forma tal unidas por meios de comunicação tão mais eficazes e esclarecedores, que se torne viável a democracia direta, em todos os níveis e dimensões sociais. Tal qual existe hoje em dia nas cidades da Suíça e em pequenas cidades dos Estados Unidos, onde todos os assuntos da comunidade são resolvidos por consulta a todos os cidadãos. Onde os municípios apenas possuem um governo delegado, que executa a vontade expressa, de fato, pela coletividade. A própria Constituição Brasileira cita o plebiscito e o referendo, como métodos da prática democrática e da aprovação de leis.
Na Era do Conhecimento também os negócios se executarão através de grupos de parceiros, ligados por relações absolutamente horizontais, abolidas quaisquer relações verticais de comando. A Era do Conhecimento será de fato a Era da Democracia, da Igualdade e da Solidariedade. Infelizmente, não viveremos o tempo necessário para dela participarmos. Sonho? Sim, sonho! Mas, são os sonhos que promovem o progresso da Humanidade. Sonhos como o de Ícaro! Como o de Espártaco, o escravo líder do movimento de libertação na antiga Roma! Como o de Paulo de Tarso, o ideólogo do Cristianismo! Como o de Rousseau, o ideólogo do governo do povo! Como o de Martin Luther King, o inconformado líder do movimento contra o preconceito de cor da pele humana!
Uma coisa, porém, eu gostaria de perceber, porque tenho o direito de reclamar, é que a PREVI, EFPC que é, seja dirigida com autonomia e lucidez pelos seus órgãos gestores, porque ela é uma pessoa jurídica autônoma legalmente e possuidora de um patrimônio próprio previdenciário.
O que quero dizer? Que os gestores nomeados pelo Banco se guiem pelos interesses próprios dessa entidade, isto é, os interesses previdenciários dos participantes. Que o Banco esqueça os seus interesses capitalistas e fiscalize e supervisione essa entidade somente na qualidade de Patrocinador, isto é, mirando unicamente os interesses previdenciários da PREVI. Que o Estado, a PREVIC, fiscalize e oriente a administração da PREVI, unicamente visando à finalidade da PREVI, que é o interesse previdenciário dos seus participantes, como manda a LC 109. Que o Conselho Deliberativo seja, de fato, o órgão supremo de administração da PREVI. Que os Conselheiros e Diretores, indicados pelo Banco, se dispam dos interesses próprios e dos interesses do Banco, e se concentrem exclusivamente nos interesses previdenciários consubstanciados na entidade autônoma, que é a PREVI. Que os Conselheiros e Diretores eleitos pelos participantes dispam-se também de seus interesses individuais e administrem a PREVI focados exclusivamente na finalidade previdenciária, que lhe é ditada pela Constituição e pelas Leis Complementares.
Aliás, o Dr. Marthius Sávio Cavalcante Lobato, ilustre autor da peça que inicia a ação de declaração de inconstitucionalidade da Resolução CGPC 26, informa, entre muitas outras coisas, que foi justamente a avidez lucrativa dos criadores de entidades mutualistas, que levou o Governo, na França da década de 30 do século passado, a instituir entidades previdenciárias sem fins lucrativos. Tal qual aconteceu no Brasil na década de 70, diz ele, quando o documento de proposta de Lei, elaborado pela Presidência da República, indicava exatamente esse mesmo objetivo, a saber, que todos os recursos da EFPC se destinam exclusivamente aos participantes. O que, por sinal, é um dos mandamentos explícitos e indiscutíveis da LC 109.
Se de fato acontecer que a PREVI seja administrada por dirigentes concentrados unicamente no seu objetivo constitucional e legal, a saber, benefícios previdenciários, e eu tenho o direito de reclamar essa pureza administrativa que delineei, nem temo o voto de qualidade, por mais destoante que seja das linhas arquitetônicas de uma sociedade plenamente democrática. Ao contrário, o voto de qualidade será a minha salvaguarda. Afirmo mais: a qualidade da administração da PREVI depende muito mais da qualidade daqueles que elegemos como representantes nossos nos conselhos e diretoria, do que do número superior de votos que detém o Patrocinador.